依法明確舉債融資政策邊界 嚴(yán)堵違法違規(guī)融資擔(dān)保后門
——財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》答記者問

黨中央、國務(wù)院高度重視防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議和政府工作報(bào)告都對(duì)此提出明確要求。第十二屆全國人大第五次會(huì)議通過的《關(guān)于2016年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2017年中央和地方預(yù)算草案的審查結(jié)果報(bào)告》指出，一些地方存在變相和違法違規(guī)擔(dān)保行為，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍在累積，要高度重視、認(rèn)真研究，采取有效措施解決。為做好貫徹落實(shí)工作，財(cái)政部、發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)近日印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）（以下簡稱《通知》）。就此，財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人回答了記者提出的問題。

一、問：當(dāng)前我國政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)情況如何？《通知》出臺(tái)背景是什么？

答：《中華人民共和國預(yù)算法》（2014年修訂）和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）實(shí)施以來，地方各級(jí)政府加快建立健全規(guī)范的舉債融資機(jī)制，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，取得明顯成效。截至2016年末，我國地方政府債務(wù)15.32萬億元，地方政府債務(wù)率（債務(wù)余額/綜合財(cái)力）為80.5%。加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)12.01萬億元，兩項(xiàng)合計(jì)，我國政府債務(wù)27.33萬億元。按照國家統(tǒng)計(jì)局公布的我國2016年GDP初步核算數(shù)74.41萬億元計(jì)算，我國政府債務(wù)負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）為36.7%，低于主要市場經(jīng)濟(jì)國家和新興市場國家水平，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

與此同時(shí)，一些地方政府違法違規(guī)舉債融資問題仍時(shí)有發(fā)生，部分金融機(jī)構(gòu)對(duì)融資平臺(tái)公司等國有企業(yè)提供融資時(shí)仍要求地方政府提供擔(dān)保承諾，部分政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目、政府投資基金等存在不規(guī)范現(xiàn)象。這些行為違反了現(xiàn)行法律法規(guī)和制度規(guī)定，擾亂了市場秩序，積聚了財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)上述問題，財(cái)政部會(huì)同發(fā)展改革委、司法部、人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)專門印發(fā)《通知》，進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為，依法明確舉債融資的政策邊界和負(fù)面清單，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線。

二、問：《通知》主要內(nèi)容是什么？

答：《通知》嚴(yán)格依據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)和制度規(guī)定，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，重點(diǎn)在組織清理整改地方政府融資擔(dān)保行為、切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理、規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為、進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機(jī)制、大力推進(jìn)信息公開等六個(gè)方面，提出了下一步工作要求，明確了規(guī)范的舉債融資行為的政策邊界和負(fù)面清單，正面引導(dǎo)地方政府履職盡責(zé)，堅(jiān)決制止違法違規(guī)舉債擔(dān)保行為。

一是組織全面清理整改。《通知》要求各省級(jí)政府抓緊設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組，盡快組織一次摸底排查，全面改正不規(guī)范的政府融資擔(dān)保行為，對(duì)逾期不改正或改正不到位的，依法依規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

二是切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理。《通知》要求規(guī)范地方政府注資行為、融資平臺(tái)公司舉債融資行為以及金融機(jī)構(gòu)提供融資行為，包括土地注資、擔(dān)保承諾、境外發(fā)債等方面，分清政府和企業(yè)的責(zé)任邊界。#p#分頁標(biāo)題#e#

三是規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為。《通知》要求地方政府規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP），允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實(shí)行規(guī)范的市場化運(yùn)作。嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。

四是進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。《通知》強(qiáng)調(diào)地方政府舉債必須按照預(yù)算法有關(guān)規(guī)定，一律采取發(fā)行地方政府債券方式；除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

五是建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)政府中長期支出事項(xiàng)以及融資平臺(tái)公司舉債融資情況的監(jiān)測，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，對(duì)地方政府、融資平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)舉債融資行為實(shí)施跨部門聯(lián)合懲戒。

六是大力推進(jìn)信息公開。《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，要求全面推進(jìn)地方政府及其所屬部門舉債融資行為的信息公開，嚴(yán)格公開責(zé)任追究，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

三、問：《通知》對(duì)切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資管理提出了哪些要求？

答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，從地方政府與融資平臺(tái)公司的關(guān)系、地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司注資行為、金融機(jī)構(gòu)向融資平臺(tái)公司提供融資行為、違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)處理等方面，提出明確要求，引導(dǎo)融資平臺(tái)公司按市場化方式融資，嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)通過融資平臺(tái)公司變相舉債。

一是厘清地方政府與融資平臺(tái)公司的邊界。加快政府職能轉(zhuǎn)變，處理好政府和市場的關(guān)系，推動(dòng)融資平臺(tái)公司盡快轉(zhuǎn)型為市場化運(yùn)營的國有企業(yè)，依法合規(guī)開展市場化融資。健全信息披露機(jī)制，融資平臺(tái)公司在境內(nèi)外舉債融資時(shí)，應(yīng)當(dāng)向債權(quán)人主動(dòng)書面聲明不承擔(dān)政府融資職能，并明確自2015年1月1日起其新增債務(wù)依法不屬于地方政府債務(wù)，防止誤導(dǎo)投資者決策行為，促進(jìn)保護(hù)投資者合法權(quán)益。

二是規(guī)范地方政府注資行為。地方政府不得違規(guī)將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來源，推動(dòng)提高融資平臺(tái)公司資產(chǎn)的合法合規(guī)性，既保護(hù)投資者合法權(quán)益，又避免地方政府繞道通過國有企業(yè)變相舉債。

三是規(guī)范金融機(jī)構(gòu)提供融資行為。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和防范，落實(shí)企業(yè)舉債準(zhǔn)入條件，按商業(yè)化原則履行相關(guān)程序，審慎評(píng)估舉債人財(cái)務(wù)能力和還款來源、防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得違法違規(guī)要求或接受地方政府及所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保。鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)支持融資平臺(tái)公司市場化融資，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四是依法處理違法違規(guī)舉債擔(dān)保債務(wù)。對(duì)地方政府違法違規(guī)舉債擔(dān)保形成的債務(wù)，嚴(yán)格按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國辦函〔2016〕88號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分類處置指南〉的通知》（財(cái)預(yù)〔2016〕152號(hào)）要求，依法妥善處理，由債務(wù)人和債權(quán)人合理分擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。#p#分頁標(biāo)題#e#

四、問：《通知》如何規(guī)范政府與社會(huì)資本方的合作行為？

答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，鼓勵(lì)地方政府以規(guī)范的方式開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）、設(shè)立各類投資基金。嚴(yán)禁地方政府采取不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、政府投資基金“明股暗債”等方式違法違規(guī)舉債。

一是鼓勵(lì)地方政府與社會(huì)資本依法規(guī)范合作。要求地方政府規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）。允許地方政府以單獨(dú)出資或與社會(huì)資本共同出資方式設(shè)立各類投資基金，依法實(shí)行規(guī)范的市場化運(yùn)作，引導(dǎo)社會(huì)資本投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。

二是嚴(yán)禁地方政府利用PPP、各類政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債。地方政府與社會(huì)資本合作應(yīng)當(dāng)利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，除國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，防止地方政府通過承擔(dān)項(xiàng)目全部風(fēng)險(xiǎn)的方式違法違規(guī)變相舉債。同時(shí)，明確地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。

五、問：《通知》提出進(jìn)一步健全規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，主要內(nèi)容是什么？

答：一是依法明確了規(guī)范的舉債融資方式。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號(hào)文件規(guī)定，地方政府舉債一律采取在國務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)。地方政府及其所屬部門不得以文件、會(huì)議紀(jì)要、領(lǐng)導(dǎo)批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債。

二是鼓勵(lì)地方構(gòu)建市場化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系。允許地方政府結(jié)合財(cái)力實(shí)際狀況設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)保基金公司），鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。

三是嚴(yán)禁地方政府違法違規(guī)擔(dān)保。除外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個(gè)人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。

六、問：《通知》提出建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機(jī)制，主要內(nèi)容是什么？

答：《通知》針對(duì)當(dāng)前地方政府和金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保行為的突出問題和主要特點(diǎn)，致力打破部門信息孤島，完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測機(jī)制，推動(dòng)建立相關(guān)部門組成的跨部門聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制，實(shí)施聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)督合力。

一是完善統(tǒng)計(jì)監(jiān)測機(jī)制。針對(duì)地方政府融資擔(dān)保行為的主要類型，《通知》明確由財(cái)政等五部門建設(shè)大數(shù)據(jù)監(jiān)測平臺(tái)，統(tǒng)計(jì)監(jiān)測政府中長期支出事項(xiàng)以及融資平臺(tái)公司舉借或發(fā)行的銀行貸款、資產(chǎn)管理產(chǎn)品、企業(yè)債券、公司債券、非金融企業(yè)債務(wù)融資工具等情況，加強(qiáng)部門信息共享和數(shù)據(jù)校驗(yàn)，定期通報(bào)監(jiān)測結(jié)果。

二是開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管。針對(duì)地方政府融資擔(dān)保行為的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和參與主體，《通知》提出建立財(cái)政等六部門以及注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)、資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)、律師協(xié)會(huì)等行業(yè)自律組織參加的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)地方政府及其所屬部門、融資平臺(tái)公司、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)等的違法違規(guī)行為加強(qiáng)跨部門聯(lián)合懲戒，形成監(jiān)管合力。

三是嚴(yán)格依法依規(guī)追究責(zé)任。針對(duì)涉嫌違法違規(guī)融資擔(dān)保的責(zé)任主體，《通知》明確對(duì)地方政府及其所屬部門違法違規(guī)舉債或擔(dān)保的，依法依規(guī)追究負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任；對(duì)融資平臺(tái)公司從事或參與違法違規(guī)融資活動(dòng)的，依法依規(guī)追究企業(yè)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人責(zé)任；對(duì)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的，依法依規(guī)追究金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員責(zé)任；對(duì)中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)違法違規(guī)為融資平臺(tái)公司出具審計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)評(píng)估報(bào)告、信用評(píng)級(jí)報(bào)告、法律意見書等的，依法依規(guī)追究中介機(jī)構(gòu)、法律服務(wù)機(jī)構(gòu)及相關(guān)從業(yè)人員的責(zé)任。

七、問：《通知》對(duì)大力推進(jìn)信息公開提出了哪些要求？

答：《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，圍繞地方政府債務(wù)和當(dāng)前潛在風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域，要求地方政府及其所屬部門做到舉債融資行為決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、結(jié)果公開等“四個(gè)公開”，主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，自覺接受社會(huì)監(jiān)督。

一是完善地方政府債務(wù)信息公開制度。縣級(jí)以上地方各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開本地區(qū)政府債務(wù)限額和余額,以及本級(jí)政府債務(wù)的規(guī)模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內(nèi)容。省級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)參考國債發(fā)行做法，提前公布地方政府債務(wù)發(fā)行計(jì)劃。

二是推進(jìn)政府購買服務(wù)公開。地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開政府購買服務(wù)決策主體、購買主體、承接主體、服務(wù)內(nèi)容、合同資金規(guī)模、分年財(cái)政資金安排、合同期限、績效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

三是推進(jìn)PPP項(xiàng)目信息公開。地方政府及其所屬部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開PPP項(xiàng)目決策主體、政府方和社會(huì)資本方信息、合作項(xiàng)目內(nèi)容和財(cái)政承受能力論證、社會(huì)資本方采購信息、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、合同期限、績效評(píng)價(jià)等內(nèi)容。

四是推進(jìn)融資平臺(tái)公司名錄公開。

八、問：近期在制止地方政府違法違規(guī)融資擔(dān)保行為方面采取了哪些措施？

答：天下之事，不難于立法，而難于法之必行。黨的十八大以來，按照全面深化改革的要求，2014年修訂了預(yù)算法，并出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)），構(gòu)建了地方政府債務(wù)管理的法律制度框架，明確了地方政府融資擔(dān)保行為的“正面清單”和“負(fù)面清單”。但由于個(gè)別地方政府法治觀念薄弱、責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)等原因，違法違規(guī)融資擔(dān)保問題仍時(shí)有發(fā)生，財(cái)政部認(rèn)真貫徹黨中央、國務(wù)院決策部署，會(huì)同有關(guān)部門依法堅(jiān)決制止違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，切實(shí)防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一是建立地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。印發(fā)《財(cái)政部駐各地財(cái)政監(jiān)察專員辦事處實(shí)施地方政府債務(wù)監(jiān)督暫行辦法》（財(cái)預(yù)〔2016〕175號(hào)），發(fā)揮專員辦就地監(jiān)督優(yōu)勢，授予專員辦就地查處的權(quán)力，建立發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起的機(jī)制，加快推進(jìn)建立全方位、常態(tài)化的監(jiān)督體系。#p#分頁標(biāo)題#e#

二是認(rèn)真核查違法違規(guī)融資擔(dān)保問題。2016年以來依據(jù)審計(jì)移交線索和舉報(bào)線索，先后組織駐相關(guān)地區(qū)專員辦，對(duì)部分地方違法違規(guī)融資擔(dān)保行為開展專項(xiàng)核查，持續(xù)保持對(duì)地方政府債務(wù)監(jiān)督的高壓態(tài)勢。

三是嚴(yán)格依法懲處違法違規(guī)行為。依據(jù)預(yù)算法、國務(wù)院文件等法律和政策規(guī)定，對(duì)部分地方政府、金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，一律按照管理權(quán)限轉(zhuǎn)請(qǐng)有關(guān)省級(jí)政府、中央監(jiān)管部門核實(shí)情況，嚴(yán)格依法處理，及時(shí)防止風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。

四是公開曝光一批違法違規(guī)案例。分批公開通報(bào)典型案例，敢于對(duì)違法違規(guī)融資擔(dān)保行為揭開蓋子。目前已分3批公開通報(bào)部分市縣政府和金融機(jī)構(gòu)的違法違規(guī)融資擔(dān)保行為，既起到警示作用，也有利于引導(dǎo)地方政府依法行政、金融機(jī)構(gòu)回歸服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)本源。